RACIONALIDAD LEGISLATIVA.

Actualizado: 16 abr 2021


RACIONALIDAD LEGISLATIVA:

UN ANÁLISIS DE LAS DISPOSICIONES GENERALES APLICABLES A LA REELECCIÓN DE DIPUTADAS Y DIPUTADOS FEDERALES EN MÉXICO


Sesión del 26 de noviembre de 2020

Cámara de Diputados LXIV Legislatura

Estados Unidos Mexicanos


El Pleno de la Cámara de Diputados sometió a votación el acuerdo que será analizado en líneas subsecuentes, el cual emanó de la Junta de Coordinación Política[1] mediante acuerdo unánime de los integrantes (Diputados Federales representantes de los Grupos Parlamentarios), y cuyo objeto es establecer los lineamientos y pautas a cumplir para los Diputados que tengan la intención de reelegirse. En este trabajo se abordará la racionalidad legislativa del acuerdo indicado, respecto de la solicitud de licencias para contender a las candidaturas, y la posibilidad que se incluyó de que los mismos puedan optar por renunciar a los apoyos económicos proporcionados en función de su encargo.


El tema de la reelección en el caso mexicano fue motivo de movimientos sociales, entre otros, que motivaron una de las más violentas disputas en la historia nacional, conocida como la revolución mexicana, obteniendo como resultado la creación de un nuevo texto constitucional encabezado por el líder del ejército constitucionalista Venustiano Carranza quien en 1916 convocó al Congreso Constituyente para expedir una nueva Constitución. Dentro del citado texto constitucional la posibilidad de reelegirse no fue contemplada, manteniendo variaciones no significativas en dicho tema hasta el año 2014, año en el que fue aprobada la reforma en materia política electoral en donde se incluyó la reelección de diputados federales y locales, senadores, presidentes municipales, síndicos y regidores, dicha aprobación no incluyó la reelección de la legislatura que lo votó a favor ya que su entrada en vigor aplicaría hasta la reelección de los próximos diputados federales y senadores, siendo hasta el año 2016 que se incluyó la reelección de los integrantes de las alcaldías de la ciudad de México.


El proceso electoral 2020-2021 establece la necesidad de generar lineamientos para la reelección de diputados federales, por lo que el 18 de marzo de 2020 el Pleno de la Cámara de Diputados aprobó el Proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y de la Ley General de Partidos Políticos, en materia de elección consecutiva de legisladores federales, por el cual se desarrollan las disposiciones que contienen los principios, requisitos, restricciones, reglas y derechos político-electorales en la materia, por lo que siguiendo el cauce legislativo fue turnado a la Cámara de Senadores, de lo cual es oportuno mencionar que debido a la falta de discusión antes de la contienda electoral, citada con antelación, la Junta de Coordinación Política optó por generar el acuerdo materia del presente análisis.


La votación del acuerdo, aludido en el párrafo anterior, obtuvo 454 votos a favor, 4 votos en contra, y 5 abstenciones, sin que pase inadvertido que la duración de dicho debate[2] oscilo alrededor de los 50 minutos, asimismo, se presentaron posicionamientos a favor por los representantes de los partidos políticos, lo anterior en virtud de que no fueron presentadas oposiciones al acuerdo y estos fueron encaminados hacia el consenso.


Por otra parte, la votación efectuada a favor del acuerdo en estudio centró su línea argumentativa en el derecho de los legisladores a poder repetir el periodo, tema que no necesariamente debía de ser abordado en dicho acuerdo, ya que el mismo ha sido establecido por el poder constituyente, derivado de la reforma constitucional del año 2014, misma que estableció:


“Artículo 59. Los Senadores podrán ser electos hasta por dos periodos consecutivos y los Diputados al Congreso de la Unión hasta por cuatro periodos consecutivos. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.”[3]


En virtud de lo anterior, es que los argumentos carecen de veracidad, o bien, son falacias, si se observan desde la postura de Manuel Atienza en ese respecto, quien señala que son:


“ilícitos argumentativos, acciones contrarias a las reglas de la argumentación, que pueden cometerse a título de dolo… o de culpa…”[4]


Bajo la definición que ha sido indicada, el actuar del órgano legislativo se apartó del modelo de racionalidad legislativa, puesto que el mismo no profundizó de manera suficiente en cuales fueron las cuestiones novedosas dentro de la propuesta legislativa, es decir, estuvieron mayormente enfocados en el articulado que aborda temas ya regulados en el ámbito constitucional, sin debatir aspectos sustanciales relativos al fondo y la veracidad del acuerdo, sin que pase inadvertido que con el ordenamiento legal vigente el instituto electoral competente puede expedir los lineamientos necesarios.


Por otra parte, los grupos parlamentarios realizaron sus posicionamientos a favor sin ningún tipo de reserva u alternativa diversa, lo que en ningún sentido fomenta el principio de oposición leal expuesto por Jeremy Waldron, quien además establece que:


“… las visiones discordes son suprimidas informalmente para que el derecho pueda hacerse rápido antes de que la percepción pública del consenso se disuelva.”[5]


Además el acuerdo, fue votado en el Pleno por un consenso cómodo[6] para ser el suplemento de la omisión del Congreso General, y aquí cabe preguntarse: 1. ¿Qué pautas de racionalidad legislativa se siguen en el acuerdo? 2. ¿Cuál es la utilidad general de dicha disposición? 3. ¿Agotaron los legisladores sus deberes en la producción racional del derecho? 4. Respecto a los principios procedimentales hacia una normativa de la legislación racional ¿Se agotaron los mismos satisfactoriamente?


Para realizar una aproximación a la primera cuestión se estima necesario abordar el modelo de racionalidad legislativa propuesto por Manuel Atienza, que señala cinco niveles de racionalidad, siendo los siguientes:


· Racionalidad lingüística

· Racionalidad jurídico-formal

· Racionalidad pragmática

· Racionalidad teleológica

· Racionalidad ética[7]


Sobre la racionalidad lingüística o comunicativa el acuerdo es claro y logra transmitir de manera precisa lo que de él espera el legislador, toda vez que el editor comunica con claridad al destinatario las conductas que puede realizar y las que puede evitar, renunciar o solicitar.


Respecto a la racionalidad jurídico-formal debe observarse que los diputados enviaron en marzo del año 2020 a la Cámara de Senadores las disposiciones que contienen los principios, requisitos, restricciones, reglas y derechos político-electorales en la materia, a fin de ser establecidas en las leyes correspondientes, sin que a la fecha la colegisladora se haya pronunciado al respecto, entonces la sistematicidad no podría lograrse al pretender normar mediante un acuerdo lo que por omisión el Congreso de la General no aprobó en el ordenamiento legal oportuno, en tales condiciones la racionalidad jurídico formal es nula, ya que el ordenamiento establecido para la resolución de temas en materia electoral es la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y la Ley General de Partidos Políticos, y no mediante la adopción de un instrumento de régimen interior que establezca aspectos que esencialmente corresponde reglamentar al Instituto Nacional Electoral y los Organismos Públicos Locales, por ello este acuerdo es irracional en cuanto a su armonía dentro del sistema legal ya que como indica Atienza contribuye a erosionar la estructura del ordenamiento jurídico.[8]


En cuanto a la racionalidad pragmática, se desprende que; parte de la argumentación sobre antecedentes del acuerdo va dirigida hacia la adecuación del comportamiento acorde al marco constitucional, sin embargo en la práctica habrá de evaluarse cómo las conductas de los diputados federales que no pidan licencia y no renuncien a los apoyos legislativos habrán de fundamentar y cumplir con lo establecido en el artículo 134 constitucional párrafo 7 y 8 referente a “aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos[9] así como el uso y manejo de la “propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan[10] respectivamente, con carácter institucional y de fines informativos y no de proselitismo, se observa que la permisión que se dan los diputados federales así mismos dentro de la reglamentación para reelegirse sin la obligación de pedir licencia no indica necesariamente que la conducta de los destinatarios pretenda perseguir los fines que establece el numeral señalado en la Constitución, aunque el acuerdo establece que se:


“deberán observar estrictamente las disposiciones legales y normativas dirigidas a preservar la equidad y la imparcialidad en las contiendas electorales, así como cumplir estrictamente con las disposiciones previstas en los Lineamientos para Regular la Entrega, Destino y Comprobación de los Apoyos Económicos para Legisladores y en la Norma para Regular el Pago de Dietas y Apoyos Económicos a Diputadas y Diputados de la Cámara de Diputados.”[11]


Lo anterior, no generaría que la conducta de los legisladores se adecue a lo que las leyes en materia disponen, salvo para aquellos Diputados que opten por la solicitud de licencia, y aquellos que decidan a voluntad personal renunciar a los apoyos económicos de los que disponen para y por la realización de actividades legislativas, decisiones que en el acuerdo quedan solamente como una opción y no como una obligación, por ello que la racionalidad pragmática será solo gradualmente satisfecha, ya que sería una adecuación de conducta a lo prescrito por la ley únicamente por aquellos que se obliguen a las dos conductas antes señaladas (solicitud de licencia y renuncia de apoyos legislativos) que el acuerdo dispone como opcionales.


Sobre la racionalidad teleológica del acuerdo no existe un análisis serio ex ante que determine los alcances establecidos en la norma, no el de la reelección, sino el del buen uso de los recursos humanos y materiales hacia la implementación de los mismos en beneficio del interés social. Si bien es cierto el acuerdo, en su artículo Sexto, establece la forma de la comprobación de apoyos legislativos y diversas reglas aplicables en caso de no solicitar licencia al momento de reelegirse, es de observarse que, los apoyos legislativos tienen su origen en el uso dentro y para la labor legislativa, en la hipótesis de obtenerlos, en el caso de reelección sin licencia, el legislador no prevé en ningún momento cómo es que su comprobación será legitima en tiempos de campaña, lo mismo que sucede en relación a la justificación de inasistencias que sea válida ante la mesa directiva ya que no se ajusta a lo que ya explícitamente establece su reglamento.[12] Lo que si establece el acuerdo en su artículo Séptimo es que los diputados federales que opten por la elección consecutiva se generará el descuento de la dieta correspondiente y estableciéndose también en el acuerdo:


sin perjuicio de las previsiones del Reglamento de la Cámara de Diputados y en su caso sanciones establecidas en la normatividad electoral por violación a las normas de proselitismo[13]


Así mismo, es destacarse que en ningún numeral señala la contraposición o la adecuación de medios afines conforme al artículo 63 segundo párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece:


“Se entiende también que los diputados o senadores que falten diez días consecutivos, sin causa justificada o sin previa licencia del presidente de su respectiva Cámara, con la cual se dará conocimiento a ésta, renuncian a concurrir hasta el período inmediato, llamándose desde luego a los suplentes”[14]


De lo anterior se colige que el acuerdo cumplirá con la racionalidad teleológica solo en el momento de que los destinatarios soliciten licencia, lo que no sucederá respecto de aquellos que decidan no hacerlo, en el entendido que al no justificar sus inasistencias a los deberes legislativos y al uso de los apoyos económicos, estando en campaña o realizar actos de proselitismo no es parte del quehacer legislativo. Lo anterior, se robustece con la posición de Manuel Atienza quien considera que se carece de racionalidad teleológica cuando la norma “no produce los efectos esperados o produce efectos no previstos y que no pueden considerarse como deseados o deseables.[15]


Por lo que respecta al nivel de la racionalidad ética, cuya finalidad es perseguir la libertad, la igualdad, la justicia y los valores, es oportuno mencionar que el acuerdo en estudio inobserva dicha racionalidad, ya que como señala Atienza:


una ley es irracional sino está justificada éticamente bien porque la haya dictado quien carece de legitimación ética, bien porque prescriba comportamientos inmorales (o porque no prescribe lo que moralmente sería obligatorio que prescribiese), bien porque persiga fines ilegítimos.”[16]


De lo anterior, es inconcuso que la actividad desplegada por el órgano legislativo se ajusta a los parámetros de la irracionalidad, pues como se ha descrito existe además de la omisión de la colegisladora de la aprobación de la respectiva reforma, entonces se esperaría que la Comisión de Prerrogativas del Instituto Nacional Electoral emitiera las reglas acerca del proceso de reelección, apartándose del modelo de racionalidad ética.

Por otra parte, Albert Calsamiglia ha establecido que:


“quien dispone de recursos públicos ineficientemente, quien despilfarra recursos sin razones no actúa moralmente” [17]


Derivado de lo anterior, se destaca que no basta con la pretensión de buena fe realizada por el legislador, si no que debió efectuar un análisis ex ante y un pronóstico de dicho acuerdo ya que como lo señala Carolina Fernández Blanco este será en caso de que “una norma sea eficaz pero no efectiva por defectos en su diseño”,[18] es decir, que los resultados después del acatamiento de la norma sean deseables, ya que no basta con que los presupuestos normativos existan sino que de hecho se logren de manera óptima, por lo que las posibilidades de un gasto equilibrado entre quienes solicitan licencia y quienes no sería a la vista evidentemente desigual.


Ahora bien, por lo que respecta a la utilidad general del acuerdo, hay que recordar que existen diferentes modos de debatir, mismos que han sido expuestos por Josep Aguiló Regla y que en el particular, se utilizó un consenso cooperativo-actoral,[19] favoreciendo los legisladores sus intenciones personales, en el que las razones expuestas por los distintos grupos parlamentarios se expresaron en el debate como razones públicas y se trasladaron al acuerdo con fines que parecieran derivados de razones particulares “típicamente, privadas y personales.”[20]


En relación al cumplimiento efectuado por el legislador a sus deberes, se estima necesario abordar a Luc J Wintgens, quien establece los siguientes deberes:


i) El deber de investigar los hechos relevantes

ii) El deber de formular el problema

iii) El deber de sopesar y ponderar alternativas

iv) El deber de prospección o deber de tomar en consideración las circunstancias futuras

v) El deber de retrospección

vi) El deber de corrección[21]


Por lo que respecta al deber de investigar los hechos relevantes; el acuerdo emitido por los legisladores, no hace mención al artículo 63 constitucional, que en líneas precedentes fue citado, lo que evidentemente debió realizarse.


Como se observa, el legislador al ser omiso en ajustar su acuerdo al marco constitucional, acarrea el incumplimiento al primero de los deberes expuestos,


El deber de formular el problema, por su parte, encuentra que la legislación vigente en materia electoral establece la obligación de la solicitud de licencias según el encargo que se trate, en materia local al no existir norma constitucional que choque con la no obligación de solicitar licencia permite esta prerrogativa a ciertos funcionarios que contiendan por su mismo encargo, ya que no existen recursos económicos a su disposición que puedan ser destinados para el uso de la campaña, al respecto los legisladores no abordaron en ningún momento como observaron ellos la factibilidad de que al no pedir licencia pudieran mostrar mejores resultados en su labor legislativa al disponer de los apoyos económicos que les ofrece su encargo, por lo que el deber de formular el problema es escaso, y no muestra lo que en este deber se plantea, es decir, “debe mostrar cómo el estado de las cosas que se persigue realizar es preferible al actual.[22]


El deber de sopesar y ponderar alternativas, en el producto del legislador, se soporta en el argumento relativo a que la Cámara de Senadores no aprobó algunas reformas enviadas por la Cámara de Diputados, sin embargo por tratarse de la búsqueda de lineamientos electorales novedosos para las elecciones específicas, la carga argumentativa de dicho acuerdo resultó omisa con respecto a los pros o contras del mismo para la sociedad, y al no considerarse las alternativas oportunas se apartó del deber en estudio, en relación a lo señalado por Wintgens en sentido de que “el derecho debe argumentarse como u