LA LEY DE AMNISTÍA EN MÉXICO; ¿por qué no es una amnistía?

Actualizado: 16 abr 2021


Autor: Rodolfo González Espinosa - México.


El día 22 de abril de 2020 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el decreto que expide la ley de amnistía, iniciativa presentada por el ejecutivo federal desde septiembre de 2019 y que fue parte de la oferta de campaña del actual gobierno desde 2018. Su aprobación generó reconocimiento dentro del gobierno y suspicacia fuera de él, la ley promete mucho aunque su contenido y alcances no están a la altura de las circunstancias y son propiamente demagógicos.


Este artículo analiza a la luz del derecho penal internacional la ley de amnistía recientemente publicada, desde una posición crítica que pretende demostrar por qué no se trata propiamente de una amnistía. Para ello el artículo se encuentra dividido en cuatro apartados: I. El concepto básico de una amnistía según el derecho penal internacional; II. Un análisis del marco normativo mexicano en materia de amnistía; III. Un análisis de la Ley de Amnistía y IV. Un apartado de conclusiones.


I. La amnistía en el Derecho Penal Internacional.


La comisión de cualquier delito representa una afectación pública, por lo que existe el deber de enjuiciar, ya sea a nivel nacional o internacional[1], sobre todo en tratándose de los crímenes más lesivos. Sin embargo, existen excepciones a esta exigencia de enjuiciar, cada una tiene un origen y presupuestos distintos. La que es motivo de este trabajo es la amnistía.


La palabra amnistía viene del griego amnêsia, que dio amnesia, que en sí misma significa pérdida total de la memoria.[2] El término se refiere tanto al olvido intencional como al no intencional. Jurídicamente, se pueden encontrar cláusulas de amnistía desde la antigüedad en los tratados de paz que concluyen una guerra[3] y desde la Edad Media en los decretos de paz que ponen fin a una guerra civil.[4] Su propósito, una vez que la solución del conflicto ha terminado, es evitar que la búsqueda de nuevos agravios reavive las hostilidades entre los beligerantes. Es una medida de apaciguamiento al final de un conflicto.


La amnistía tiene dos efectos principales: en primer lugar, la posibilidad de impedir el enjuiciamiento penal y, en algunos casos, las acciones civiles contra ciertas personas o categorías de personas con respecto a una conducta criminal específica cometida antes de la aprobación de la amnistía; y en segundo lugar, la anulación retrospectiva de la responsabilidad jurídica anteriormente determinada.[5]


La amnistía ha sido usada constantemente para poner fin a conflictos armados, toda vez que abre la posibilidad de conceder beneficios penales, siempre que esto sea un instrumento apropiado y necesario para lograr la reconciliación nacional[6] y al mismo tiempo no socave la obligación del Estado de investigar los crímenes internacionales. Significa que los principios incorporados en los derechos de la víctima no pueden ser abrogados por los pocos que ocupan posiciones de poder, porque son inherentes a los de la víctima y sus herederos. En consecuencia, los Estados no tienen derecho a conceder una amnistía general a los transgresores de los crímenes internacionales de jus cogens, en particular a los dirigentes y ejecutores principales.[7]


Es por lo anterior que el derecho internacional ha desarrollado un enfoque que distingue entre amnistías absolutas y amnistías condicionadas.[8] Las primeras prohibidas inequívocamente por el derecho internacional[9] porque resultan en el desamparo de las víctimas, violan el principio de igualdad —ya que tratan a los beneficiarios mejor que a otros delincuentes— y son manifiestamente incompatibles con la intención y el espíritu de las convenciones internacionales en materia de derechos humanos.[10]


En el Estatuto de la Corte Penal Internacional (CPI),[11] los estados parte se comprometen expresamente en la lucha contra la impunidad[12] y es considerado una expresión de opinio juris en el sentido de que las amnistías están prohibidas respecto a los crímenes internacionales nucleares de competencia de la CPI[13].


Por el contrario, las amnistías condicionadas, no eximen automáticamente de castigo por hechos delictivos cometidos durante un cierto periodo de tiempo; más bien condicionan el beneficio a la realización de ciertos actos por parte de los beneficiarios.[14] Lo esencial de estas amnistías, desde la perspectiva de las víctimas, es que prevea alguna forma de responsabilidad —accountability—, si bien no necesariamente dentro del marco de un juicio penal al menos sí a través de un mecanismo alternativo, como por ejemplo una comisión de la verdad[15]. Cuanto más contribuyan las condiciones cumplidas en un caso concreto a una verdadera reconciliación, mayor responsabilidad traerá consigo una amnistía condicionada —accountable amnesty—.[16]

La exención del enjuiciamiento penal y, posiblemente, de la acción civil lograda mediante la amnistía se suele limitar a la conducta durante un período determinado de tiempo y/o que implica un hecho o circunstancia específica, como un conflicto armado determinado.[17]


Las amnistías por regla general especifican una categoría o categorías de beneficiarios, como los miembros de las fuerzas rebeldes, los agentes estatales o los exiliados políticos. Las amnistías suelen especificar con mayor frecuencia y cada vez más crímenes o circunstancias determinados en las cuales se obstaculizan el enjuiciamiento penal y/o las acciones civiles.[18]


Se han concedido amnistías también como consecuencia de un acuerdo de paz o de otro tipo de acuerdo negociado, como un acuerdo entre el gobierno y los grupos de oposición o las fuerzas rebeldes.[19]


De lo anterior, podemos reconocer que la amnistía es un instrumento de derecho internacional para poner fin a un conflicto armado, establece el perdón para grupos de personas involucradas en el conflicto que hayan cometido ciertos delitos en un tiempo y espacio determinados bajo condición del cumplimiento de ciertos deberes.


Se trata de una herramienta discutible, pues la dicotomía entre la paz y la justicia sigue debatiéndose[20], al igual que los méritos de la amnistía cuando pueden lograr un resultado inmediato y seguro de poner fin a un conflicto en curso, salvando así muchas vidas.[21]


En términos amplios, podemos concluir que la amnistía se trata de un instrumento jurídico que establece el perdón de penas decretado por el Estado como medida excepcional para todas las personas acusadas o condenadas por ciertos delitos, generalmente políticos o derivados de un conflicto armado y sujetos a ciertas condiciones.


II. Marco jurídico mexicano sobre amnistía


El estado mexicano cuenta con diversas herramientas para perdonar a personas acusadas o sentenciadas por la comisión de delitos[22], aunque sustancialmente no pueden alejarse de las reglas generales del derecho internacional.[23] Aquí nos ocuparemos del indulto y principalmente de la amnistía.


El indulto es una facultad de competencia exclusiva del presidente de la república,[24] consiste en un mecanismo discrecional para evadir la acción judicial[25]. Para la doctrina, un indulto puede estar justificado en las siguientes circunstancias:


1) el infractor ya ha sufrido bastante,

2) el infractor se encuentra en situación de sufrir demasiado debido a circunstancias especiales,

3) para aliviar cualquier castigo demasiado severo, o

4) para aliviar las consecuencias persistentes de una condena penal.[26]


La amnistía, por su parte, es facultad exclusiva del Congreso Federal.[27] Ésta es distinta de un indulto, principalmente porque el indulto borra la condena en que se basa y dada su discrecionalidad puede violar en algunos casos el derecho internacional.[28] Sin embargo, comparten dos similitudes fundamentales, la primera es que terminan con la persecución penal y la segunda es que sólo pueden realizarse sobre los delitos del fuero de su competencia, es decir, en materia federal.[29]


El estado mexicano está familiarizado con la amnistía, la última se otorgó en el marco del conflicto armado con el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN). La ley que la concedió, benefició a todas las personas en contra de quienes se había ejercitado o pudiera haberse ejercitado acción penal ante los tribunales del orden federal, por los delitos cometidos con motivo de los hechos de violencia[30], suscitados en varios municipios del Estado de Chiapas el día 1º de enero de 1994 al día 20 del mismo mes y año, a las 15 horas [31] y solo pudieron beneficiarse de ésta, con la condición de la entrega de rehenes y de todo tipo de armas o instrumentos empleados en la realización de los delitos que se les imputaban.[32]


Si subsumimos el contenido de esta ley en los criterios descritos en el apartado anterior, podemos afirmar que cumple con todos ellos. En primer lugar, puso fin a un conflicto armado, no internacional en este caso[33]; en segundo, la amnistía fue dirigida al grupo de personas que de forma directa o indirecta cometieron los delitos; en tercer lugar la ley delimita de forma espacial a los hechos ocurridos en municipios del Estado de Chiapas, de forma temporal lo circunscribe entre el 1º y el 20 de enero de 1994 a las 15 horas; y en cuarto lugar condicionó el beneficio a la entrega de rehenes, armas e instrumentos con los que se cometieron los delitos.


Desde luego, la amnistía extingue las acciones penales y las sanciones impuestas respecto de los delitos que comprende pero deja subsistente la responsabilidad civil y a salvo los derechos de quienes puedan exigirla.[34] Sus beneficiarios, no podrán posteriormente ser interrogados, investigados, citados a comparecer, detenidos, aprehendidos, procesados o molestados de manera alguna por los hechos comprendidos en la amnistía.[35]


III. La nueva ley de Amnistía


Ahora pasaremos al análisis de la recién aprobada ley de Amnistía. La ley fue presentada por el presidente ante la Cámara de Diputados el 18 de septiembre de 2019, discutida y aprobada por el senado en medio de la pandemia ocasionada por el COVID-19 el 21 de abril y finalmente publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 22 de abril de 2020. La ley se aprobó buscando despresurizar el sistema penitenciario para evitar convertirse en un foco de contagio. En primer lugar, revisaremos cuales son los delitos por los que se concede:


I. Aborto

II. Homicidio por razón de parentesco.

III. Delitos contra la salud.

IV. Personas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas.

V. Delito de robo simple y sin violencia.

VI. Delito de Sedición.[36]


Es importante llamar la atención en varios de los puntos del catálogo supra indicado. En el caso del aborto consta de 3 hipótesis: la mujer que decida terminar con el embarazo, los médicos, cirujanos, comadronas, parteras u otro personal autorizado de servicios de salud; y los familiares que hayan auxiliado. Sin embargo, el propio gobierno reconoce que en la estadística de población penitenciaria federal no hay mujeres detenidas o sentenciadas por el delito de aborto en el ámbito federal.[37]


Por cuanto hace a los delitos contra la salud, sólo serán beneficiadas las personas en situación de pobreza; extrema vulnerabilidad; exclusión; discriminación; discapacidad permanente; indígenas o afromexicanas siempre y cuando lo hayan cometido por indicación del cónyuge o pariente o sido hayan sido obligados por grupos de la delincuencia organizada[38]. Es decir, cuando los autores hayan sido determinados por un tercero para cometer el delito. Así como personas consumidoras siempre y cuando no haya habido fines de distribución o venta y la dosis no supere 2 tantos de la máxima. Aquí es evidente la intención del ejecutivo por proteger a los grupos vulnerables a quienes, desde la exposición de motivos, declara que requieren de la atención en inversión del gobierno para lograr su bienestar.


En el caso de las personas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas, el beneficio se condiciona a que no hayan contado con intérpretes o defensores con conocimiento de su lengua y cultura; sin embargo, no se trata de perdonarlos por la comisión de un delito, sino de resarcir el daño que el propio sistema les causó al violentar sus derechos.


Cabe destacar que ya la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) estableció jurisprudencia con respecto al derecho fundamental a que la persona indígena sea asistida por intérpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura, considerando que no debe interpretarse en su sentido literal copulativo, ya que el derecho a la defensa adecuada en favor de aquélla no implica que ambas figuras -defensor e intérprete- necesariamente deban conocer la lengua y cultura de la persona a quien representan, pues el único obligado a ello directamente es el intérprete; circunstancia con la cual se logra erradicar el problema lingüístico que padecen estas personas sujetas a proceso penal, atendiendo a que cuentan con el derecho a expresarse en su lengua materna y no en la obligación de hablar otra que les es ajena.[39] Es decir, los jueces que resuelvan las solicitudes de quienes busquen acogerse al beneficio de esta hipótesis, estudiarán los casos basándose en las directrices obligatorias que sentó la SCJN.


Por cuanto al robo simple, serán beneficiarios únicamente aquellos casos donde el valor de lo robado no exceda de 500 veces el salario[40], pues es la hipótesis que no amerita pena privativa de libertad de más de cuatro años. Evidentemente, las personas sentenciadas en esta hipótesis podrán optar por acogerse al beneficio o las que ya fueron sentenciadas continuar con el procedimiento de acuerdo con lo establecido por la ley nacional de ejecución. Aunque se vuelve ocioso pues en muchos casos no se encuentran privadas de la libertad.


Finalmente toca el turno a la sedición, el único delito político del catálogo, sin embargo, solo podrán aspirar al beneficio quienes no hayan cometido el delito de terrorismo y que en los hechos no se haya producido la privación de la vida, lesiones graves o se hayan utilizado armas de fuego. Esta hipótesis contradice frontalmente el espíritu de una amnistía, pues durante un conflicto armado es lícito el uso de armas de fuego y la privación de la vida a objetivos legítimos.

Ahora bien, la misma ley establece las excepciones al beneficio y se trata de quienes hayan cometido los siguientes delitos:


I. Contra la vida y la integridad corporal;

II. Secuestro;

III. Hayan utilizado armas de fuego en la comisión del delito;

IV. Contemplados en el artículo 19 de la CPEUM[41], y

V. Graves del orden federal.[42]